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从“芜湖模式”到新型城镇化综合试点——开发性金融在新型城镇化进程中的创新实践

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发布时间:2014-03-20  来源:《开发性金融研究》

  开发性金融是依托国家信用,以市场化方式服务国家中长期发展战略、维护国家金融稳定的金融形态,在促进城镇化建设中起着越来越重要的作用。多年来,围绕制约城镇化建设的突出问题,安徽省与国家开发银行持续探索,合作推进了系列改革创新:1998年,国家开发银行与芜湖市政府合作,在全国首次对城市基础设施贷款采用“项目法人打捆”模式,创造了银行资金支持地方基础设施建设的先例。之后,安徽省与国家开发银行开展了多轮合作,有效发挥了开发性金融的示范引领作用,加速了安徽工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程。

  一、开发性金融支持安徽城镇化建设的创新实践

  (一)创建“芜湖模式”,开创政银合作支持城镇化建设先河。1995年,安徽省将芜湖市作为皖江开发开放的突破口和全省改革开放的试验区,芜湖市抢抓机遇,加快推进工业化、城镇化进程,但城市基础设施建设滞后、欠账多、融资难问题亟待破解。城市基础设施是无利或微利行业,政府财力不足,企业投资意愿不高,商业银行没有积极性,资金成为制约城镇化建设的瓶颈。与此同时,国家开发银行也正在适应市场经济发展的新要求,探索转型发展的新路径。在这样的背景下,1998年芜湖市与开发银行积极探索,充分发挥开发银行的融资优势和地方政府的组织协调优势,创新融资模式,有效解决城市基础设施融资难问题,即开发银行与芜湖市建设投资有限公司签订10.8亿元10年期贷款协议,支持芜湖市包括公路建设、城市供水系统改善及垃圾处理场建设等在内的6个基础设施建设项目,贷款担保和还款来源由市政府负责,这被金融界称之为“芜湖模式”。其主要特点:

  一是建立平台、搭建“桥梁”。“芜湖模式”之前,中国城市基础设施建设主要依靠财政资金,由于政府与市场之间缺乏有效的纽带,社会资金很难进入城市基础设施建设领域。为盘活政府存量资产,提高政府性资金使用效率,加快城市基础设施建设步伐,芜湖市政府划拨优质资产成立了芜湖建设投资有限公司,作为城市基础设施建设投融资主体,为政府运用市场机制筹措城市建设资金创造了必要条件。

  二是统贷统还、打捆贷款。把若干个单一的城建项目打捆,由市政府指定的融资平台即芜湖建投作为统借统还借款法人,由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证,由开发银行对芜湖城市基础设施建设项目贷款。“芜湖模式”改变了原来部门分割运作方式,建立了投资、承贷、建设“三位一体”管理模式,打通了政府与市场的通道。

  三是政府主导、市场运作。“芜湖模式”在项目准备、法人选择、资金筹措、偿债机制、风险防范等方面,构建了“政府选择项目入口、通过开行融资孵化、再到实现市场出口”的开发性融资机制,将政府和市场的作用有机结合起来,率先将银行资金引入城市基础设施领域,是城建领域投融资的一次全新尝试,建立银行支持城市建设的融资新模式。

  “芜湖模式”通过制度创新和模式创新,在国家政策框架内,寻找到了银行支持城镇化的支点,释放了地方政府组织增信的能量,展现了开行以市场化方式实现政府目标的巨大潜力,形成了资金良性循环,实现了健康企业、健康财政、健康金融的多赢局面,促进了金融财政良性互动,推动了城市建设发展。对于地方经济来说,芜湖市借力于短期内集中投入的大量资金,形成了规模效益,直接推动了城市基础设施建设以及与之相关的建筑、建材、房地产、旅游等行业发展,快速提升了城市综合承载力,促进了产业结构调整,培育壮大了主导产业。对于地方财政来说,城镇化建设增强财政实力,芜湖地方财政收入由1998年的6.8亿元提高到2013年末的214亿元,年均复合增长率25.8%。对于融资平台建设来说,芜湖建投从成立初期总资产3.2亿元、单一从事政府指定项目的办事机构,逐步发展成为总资产超600亿元、拥有奇瑞汽车及徽商银行等几十家企业股权的结构多元化的健康企业。对于开发银行来说,“芜湖模式”是开发银行首次介入原本市场条件不成熟的城建领域,为进一步探索城镇基础设施建设融资模式积累了宝贵经验,促进了转型发展。

  (二)推进“五轮合作”,着力拓宽开发性金融支持城镇化建设渠道。自“芜湖模式”创立以来,安徽省与开行与时俱进地探索创新,相继开展了五轮合作,持续加大对城镇化的金融支持力度,促进了城镇化建设和经济社会发展。

  1998年8月,安徽与开发银行签署投融资服务合作协议,这是开发银行与地方政府战略合作的第一份金融合作协议;2002年8月,双方签署第二轮合作协议,开行投入435亿元支持合肥—铜陵—黄山等高速公路、部分市西气东输、许疃煤矿等重大基础设施和基础产业项目建设,这是双方战略合作伙伴关系进入新阶段的重要标志;2006年2月,双方签订第三轮合作协议,合作额度1100亿元,支持综合交通体系建设、汽车及石化等产业发展、三级卫生体系建设和农村中小学D级危房改造等,合作领域显著拓宽;2009年3月,双方签订第四轮合作协议,协议金额1500亿元,通过模式创新和机制建设,支持安徽民生领域等项目建设,为开行与安徽省开展新一轮合作奠定了坚实基础;2011年6月以来,双方签署《“十二五”开发性金融合作备忘录》、《共同推进五大领域重大项目建设合作备忘录》等,开展第五轮合作,在基础设施、生态建设、民生工程、基础产业、战略性新兴产业、中小企业、现代服务业等领域开展合作,计划“十二五”期间为安徽融资3000亿元。五轮合作呈现以下特点:

  一是合作水平不断提高。开发银行始终注重从安徽发展实际出发,不断扩大合作范围,合作领域由城市基础设施、基础产业领域扩大到主导产业、战略性新兴产业、生态建设、民生领域和社会事业。例如,合作推进的农村公路改造、中小学危房改造、收购处置不良资产打包、三级卫生体系建设等项目,在全国都具有首创意义。

  二是“四位一体”合作格局不断完善。双方运用开发性金融理念,整合政银企等各种优势资源,创新金融产品,引导大量社会金融产品用于城镇化建设。助力地方政府挖掘土地价值,提供土地储备贷款,使得大量未集约利用的土地经过开发实现了增值,成为地方政府城镇化建设资金来源和用地来源。兼顾项目政策性与商业性,引导实施项目市场化运作,形成了政府、市场、金融、社会“四位一体”合作发展的良好格局。

  三是业务模式不断创新。把握不同领域和行业的规律性和融资特点,创新了一系列适合实际的业务模式和产品。例如,在重点流域治理方面,将流域治理与国土整治、小城镇建设相结合,整合资源,做强平台,组织银团贷款予以支持。在棚户区改造方面,建立省统一融资平台,统一承接过桥贷款,及各市县项目贷款,全面推进工矿、旧城、林区棚户区改造和保障房建设。在美好乡村和现代农业建设方面,市县共同出资成立市场化主体,统借统还,统一建设,形成了 “蚌埠、铜陵模式”。在重大基础设施建设方面,以省级融资平台为主,统一筹措资金,集中力量办大事,持续推进事关全局的重大项目建设,不断提升安徽综合承载能力。

  四是信用合作不断加强。政银合作,信用是基础。政银合作,也是一种倒逼机制。在合作中,省行共同推进治理结构、法人、现金流、信用等建设,通过协议约定共建信用、承诺还款来源和方式等内容,构筑信用平台。安徽各级政府整合优质资产,做优做强融资平台,提升增信融资能力。同时,加强融资性担保体系建设,仅2013年安徽就安排33亿元财政资金,充实县(市)融资性担保机构国有资本金。这些举措为深化政银合作夯实了良好基础。

  (三)统筹规划、系统创新,合力探索科学推进城镇化的新路径。党的十八大提出要加快城镇化建设步伐。安徽把科学推进新型城镇化建设和城乡一体化发展,作为当前以及今后一段时期的重要任务。习近平总书记指出:“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”我们认真贯彻落实总书记重要指示精神,紧密结合安徽实际,及时出台了《关于推进新型城镇化建设的意见》;国家开发银行也及时作出了“国开行要在服务新型城镇化中发挥骨干作用”的部署。在新的形势下,安徽省与开发银行再一次找到合作的切入点、创新的着力点。2013年3月,双方签订《综合推进安徽省新型城镇化建设试点合作备忘录》,约定2013-2015年,在安徽省9市、23县启动新型城镇化试点合作。安徽成为开发性金融支持新型城镇化建设的首个试点省。合作的主要内容:

  科学规划,坚持高起点规划、高质量建设、高强度投入、高水平发展、高效率管理,实现高效益产出。多元平台,组建新型城镇化投资公司、交通投资公司、担保公司等,形成多元化融资支撑的组织体系;专项支持,探索运用专项贷款、专项债券、专项基金、专项担保等方式,多途径系统解决融资问题。省、市、开行(贷款)按照2:2:6比例,连续多年每个市每年投入10亿元;按照1:1:3的比例,连续多年每个县每年投入5亿元;整合资源,整合土地资源、财政性资金、金融资源、政策资源、行政资源等,保障还款来源,提高融资平台信用能力,严格控制政府债务风险;试点先行,2013年双方选择安徽9市、23县开展新型城镇化建设融资试点,2015年底前在全省全面推开;创新驱动,综合推进规划、建设、投融资、土地流转、农村集体“三资”管理、住房保障等重点领域和关键环节的体制机制创新,形成有利于新型城镇化加速推进的长效机制;政府主导,加强规划管理、加强项目谋划和实施,加强融资平台建设,推进融资对接,有序推进城镇化建设;市场运作,遵循市场规律,充分发挥市场配置资源的决定性作用,按照市场机制推进新型城镇化建设。

  经过不断的探索实践,安徽新型城镇化建设综合试点取得积极成效。2013年开行向安徽新型城镇化领域发放贷款421亿元,新型城镇化贷款余额1315亿元,占开行安徽省分行人民币贷款余额83.2%。在开发银行等各方面的大力支持下,安徽城镇化速度不断加快,城镇化质量不断提高,政府债务率处在较低水平。

  二、利用开发性金融支持安徽城镇化建设的几点体会

  开发银行与安徽的长期合作实践,促进了地方经济社会持续健康较快发展,助推了开发性金融事业发展,实现了互利共赢。在长期的合作实践中,我们有这样几点体会。

  一是坚持规划先行。开发银行与安徽省开展的每一轮合作都注重规划先行,以规划先行促进科学发展、以规划先行服务发展战略。围绕各个阶段的合作重点,政银双方深入调研谋划,与地方政府合作编制区域经济发展规划、城镇规划、行业规划和具体项目融资规划。例如,2011、2012 年,开发银行先后配合安徽省完成《皖江城市带承接产业转移示范区系统性融资规划》和《新型城镇化背景下安徽小城镇发展战略规划》。以融资规划促进规划实施、保证规划落实,增强了合作发展的科学性、有效性、实效性,避免走弯路和盲目重复建设。同时,注重加强顶层设计,研究确定支持的重点领域和项目、业务模式和产品、还款来源、风险控制等。

  二是坚持改革创新。改革创新是政银携手推进发展的强大动力。从芜湖模式的构建、五轮合作再到新型城镇化建设试点,靠的是理念创新、思路创新、政策创新、机制创新,特别是将市场经济机制引入公共产品领域,实现了政府作用与市场机制的有机结合,调动了政府、金融、企业、社会等多个层面的积极性,融合了各方面的资源,实现了经济效益、社会效益的统一。政银双方既有利益的共同点,也有各自的关注点。推进改革创新,需要双方形成共识,把握利益的结合点,遵循规律,以改革创新的办法破解建设发展中的难题。

  三是坚持发挥市场配置资源的决定性作用。开发性金融支持的领域很多属于公共产品或准公共产品,这些领域和行业有的是无利行业,有的是微利行业,这既需要发挥政府的主导作用,更要发挥好市场机制作用。省行合作中,双方把开发性金融的融资优势和政府组织协调优势结合起来,在规划制定、融资平台建设、项目布局和选择等方面,有效发挥政府作用,同时充分遵循市场规律,整合规划、土地、专项资金、偿债准备金和经营性资产等资源,实现市场化运作,以市场化方式实现政府目标。

  四是坚持服务国家和区域发展战略。多年来,开发银行,始终坚持服务国家战略、服务地方经济发展的宗旨,围绕区域协调发展、重大基础设施、结构调整、城镇化、生态文明、社会事业发展等与安徽开展了一系列合作,支持的领域符合国家发展战略要求,契合了安徽的战略重点,切合地方发展需要,促进了区域经济社会持续健康较快发展。

  五是坚持高层推动。政银互信是深化合作的坚实基础。特别是开发性金融破解的难题,具有全局性、战略性、长期性,需要高层谋划、决策、推动。开发银行与安徽省开展的每一轮合作,都是高层直接推动的结果。安徽省委、省政府主要负责同志,开发银行主要领导高度重视双方战略合作,几乎每年都要举行座谈,深入交流探讨、共商发展大计。特别是双方签署“十二五”合作备忘录以来,安徽省主要领导多次赴开发银行商谈工作,开发银行主要领导多次来皖调研指导,双方高层互动频繁,政银高度互信,这为双方合作奠定了坚实基础、创造了良好环境。

  三、进一步深化新型城镇化建设合作的构想

  习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调,推进城镇化必须解决资金保障问题,建立多元可持续的资金保障机制,发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,为城市基础设施和住房建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。这对开发性金融提出了新的要求,为我们推进城镇化建设指明了方向。

  安徽将坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则,着力推进以人为核心的新型城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产城融合发展,促进城镇化和美好乡村建设协调推进,着力构建人口资源环境相匹配的城镇化格局。推进城镇化建设,财力是生命线。安徽将进一步加强与开发银行的合作,全面提升城镇化建设质量和水平。

  一是合作编制完善和实施新型城镇化融资规划。安徽将研究编制城镇化规划,优化城市空间结构和管理格局,引导城市功能合理分布;培育中心城市,提高承载能力,促进合肥经济圈、皖江城市带、皖北城市群更好发展;按照城市标准提升县城规划建设管理水平,加快县城发展。安徽将适时邀请开发银行参与和支持,共同研究重大问题。根据规划,安徽省将与开行合作编制新型城镇化融资专项规划,统筹解决城镇化建设资金问题。

  二是协同推进重大基础设施建设。近年来,在开行的支持下,安徽基础设施建设取得长足进展,但基础设施体系还不完善,建设任务还很繁重。安徽将根据国家规划,加快推进引江济淮等重大水利工程,商合杭、合安九等一批重要铁路建设,持续推进新安江、巢湖流域、淮河流域综合治理,显著提升安徽综合承载能力。同时,将充分发挥开发性金融的综合服务优势,进一步完善重大基础设施建设合作模式,更好地发挥市场配置资源的决定性作用。

  三是创新模式“一揽子”支持全省棚户区改造。棚户区改造和保障性住房建设是破除城市内部二元结构、事关城镇化成败的关键。当前,从“芜湖模式”发端的“统贷统还”思想有了新的发展和延伸,安徽省将利用好开行倡导的“三个专项”(专项贷款、专项债券、专项基金),拓宽棚户区改造、城镇化建设的融资渠道,同时,积极配合开行探索“三个统一”(统一评级、统一授信、统贷统还),从总量、结构、操作上控制政府性债务风险和金融风险。

  四是加强土地整治和节约集约利用合作。城镇化建设对土地的刚性需求与土地资源稀缺之间的矛盾是长期的、常态的。但随着农业转移人口有序市民化,土地整治的潜力很大。安徽将积极加强与开行的沟通、协商,进一步加大开发性金融的支持力度,持续推进土地整理复垦开发和农村土地综合整治,加快建立健全盘活闲置和低效利用土地的激励约束机制,提升土地集约化利用水平。

  五是探索建立多元可持续的新型城镇化融资新机制。按照控总量、中长期、低成本、可持续的原则,充分利用开行的“投贷债租证”综合金融服务优势,探索信贷、投资、债券、租赁、基金等多种融资方式。积极尝试在政府购买公共服务等方面开展合作,支持城市基础设施建设和提供公共服务。探索合作设立城市基础设施、住宅政策性金融机构,确保城镇化建设资金供给可持续。

  (作者詹夏来为原安徽省委常委、省政府常务副省长)

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