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开发性金融支持重庆新型城镇化建设

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发布时间:2014-09-20  来源:《开发性金融研究》

  多年来,国家开发银行(以下简称开行)以服务国家战略为宗旨,依托国家信用,通过市场化运作,不断加大对重庆融资融智支持,积极开展中长期投融资,有效缓解了重庆市直辖初期的建设和发展资金瓶颈制约,有力推动了重庆基础设施、基础产业、支柱产业等“两基一支”领域的建设发展。

  从直辖初期“打基础、建平台、增后劲”的艰苦岁月,到如今重庆改革发展已进入“求突破、强实力、上台阶”的全新阶段。当前,重庆市上下正深入贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,大力实施五大功能区域发展战略,加快推进“四化”同步发展,努力实现“科学发展、富民兴渝”的总任务。新形势、新任务,对加快构建多元化可持续开发建设发展的投融资机制提出了更高、更迫切的新要求。重庆市将在过去良好合作基础上,继续深化与开行双赢合作,通过总结和完善开行支持重庆融资融智的实践创新经验,积极推动投融资体制机制创新,努力为推进五大功能区域发展战略特别是新型城镇化建设筑牢多元化可持续的投融资体制保障。

  一、开发性金融鼎力支持重庆新型城镇化

  (一)支持高速公路建设,助力重庆搭起城镇集群交通骨架。重庆市境内地形地貌复杂,大江大河纵横,高山险峰对峙。古往今来,在巴山渝水间逢山开路、遇水架桥既需要决心和勇气,更需要投入大量的人力、物力、财力。直辖以来,历届重庆市委、市政府都把城乡交通建设作为工作重中之重。2003年,重庆市委、市政府制定了全市高速公路网建设规划,提出2010年全市高速公路通车里程达到2000公里,基本形成“二环八射”高速公路网。由于高速公路项目投入资金额度大、期限长,加之重庆建设高速公路成本高、收费低,融资异常艰难。据当时测算,“二环八射”预计总投资1300亿元,除中央补助400亿元左右,重庆市需要筹集资金900亿元。急难之际,开行挺身而出,积极帮助重庆培育高速公路行业市场体系,将政府组织增信和企业自身信用相结合,构造了以高速公路收费权质押为主、其他方式为辅的信用结构,设计了以高速公路收费收入为主、政府规费收入和补贴为辅的还款来源,实现了重庆高速公路项目由“政府入口”到“市场出口”的根本转变,从而带动了众多金融机构参照开行模式踊跃进军重庆高速公路行业,为重庆高速公路建设提供资金支持。到2010年,重庆“二环八射”高速公路建成通车,实际总投资1300亿元,其中开行发放贷款488亿元,融资份额占49.8%。“十二五”期间,重庆市委、市政府规划提出了新建1000公里高速公路目标。同时,为推进市场化改革,减轻政府负债,市政府大力推行BOT+EPC的高速公路建设融资新模式。开行又积极发挥融智作用,提出了“项目公司借款+股东支持”的融资方案,较好地解决新1000公里高速公路融资难的问题。截至2014年6月底,开行已对重庆新的1000公路高速公路中的731公里予以支持,累计承诺427亿元,贷款发放212亿元。在重庆高速公路建设的两次关键性时刻,开行充分发挥“融资+融智”的综合优势,及时提出了创新性解决方案,保证了建设资金,有力地促进了重庆高速公路大建设大发展。

  (二)支持两江新区建设,帮助重庆搭建城市开放大平台。重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个国家级新区,是改革开放的重要门户,是重庆建设内陆开放高地的大平台。两江新区成立之初,核心区基础设施建设基本是空白,要实现“两年初见成效,五年形成框架、十年基本建成”三步走发展战略,仅“十二五”时期在对外通道、城市道路、能源、通信、给排水、垃圾处理和消防等基础设施方面就需要投资3500亿元以上。面对巨额建设资金需求,开行秉承“政府热点、雪中送炭”的理念,主动向两江新区提出了以银行贷款为主,企业债券、融资租赁等为辅的多元可持续融资方案,并带头提供大额融资。2010年9月,两江开投集团与开行签署开发性金融合作协议,明确为两江新区基础设施建设项目提供600亿元融资。随后,两江开投集团与开行又签订了120亿元的银团借款合同,这是迄今为止单笔最大的银团贷款合同,开行也成为第一家向两江新区承诺中长期贷款的银行。随后几年,两江新区与开行合作渐入佳境、成效日益显现。即使在2013年市场资金比较紧张的形势下,开行仍然牵头为两江开投集团以较低的利率发行中期票据25亿元。2014年,开行又牵头承销两江新区保障房私募债,目前已获批22亿元。可以说,开行是与两江新区合作品种最多、资金最大、效果最好的金融机构,帮助两江新区不断拓展融资渠道、稳步提升融资能力。

  (三)支持微电子园区建设,为重庆产城融合提供了硬支持。从2009年开始,重庆创新提出加工贸易产业垂直整合新模式,陆续引进了惠普等5大品牌商、英业达等6大代工商以及860多家配套零部件厂商,形成了“5+6+800”电子信息产业集群,目前产值达到5000多亿元。回顾当初,作为引资条件之一,惠普、富士康、英业达等公司均提出在极短时间实现投产的要求。当时西永微电子园区一方面自身资金紧缺,另一方面由于国家清理整顿融资平台,监管政策发生重大变化,园区土地处于储备阶段,土地使用权证暂时无法办理完毕,土地又不具备抵押条件,根本无法从银行融资。在融资出现僵局、基础设施建设陷入瓶颈之际,开行再一次发挥出其巨大的创新力和专业优势,提出了创新信用结构的解决办法:一是对园区基础设施建设项目整体承诺贷款,解决借款人的后顾之忧;二是借款人将本项目拟抵押土地的储备证交由开行保管,并承诺以其拥有的本项目项下地块征地拆迁后形成的土地使用权提供抵押担保,未经开行同意不得将地块抵押或质押给第三方;三是按贷款发放比例完成储备地中的可出让综合用地土地使用权抵押登记手续。通过这些创新,及时解决了融资边界条件,开行随即签订银团合同90亿元,发放贷款84.4亿元,有力地保障了西永微电子园区基础设施建设,为惠普、富士康、英业达等公司在2010年顺利实现投产创造了条件。

  (四)支持公租房建设,帮重庆改善城市夹心层群体的民生。2010年初,党中央、国务院提出要加快推进公租房建设,积极解决中等偏下收入家庭的住房困难。重庆市委、市政府及时贯彻落实中央精神,在全国率先大规模建设公租房,提出“十二五”期间建设4000万平米公租房的目标。但是,当时面临两大难题:其一是筹资压力较大。据测算,4000万平方米公租房建设总投资在1300亿元左右,其中资本金约400亿元可通过中央财政补贴、市本级财政预算安排资金、土地出让收益等出资解决,另需通过银行贷款等渠道筹集资金900亿元,筹资压力非常大。其二是传统融资模式受限。在申请银行贷款过程中,监管政策发生重大变化,传统委托代建融资模式无法采用,对项目还款来源和信用结构设计带来了很大困难。面对这些困难,开行发挥总分行联动的优势,积极帮助重庆提出系统解决方案:一是加强融资主体建设。对公租房借款人的财务状况、公司治理结构按照政策要求和现代企业制度提出改进措施和建议;二是设计合理的还款来源和贷款期限。开行根据重庆市公租房的运作模式,一地一策,还款来源设计为建成后的公租房、配套商业设施的租售收入。贷款期限在充分考虑公租房需先行租赁5年以后才可出售以及配套商业设施周边环境的成熟完善需要一段培育期的实际情况后,准确测算现金流情况后,设计为10-14年。开行的融资方案实事求是,既符合国家及监管政策的要求,又充分考虑重庆实际情况,得到广泛认可。截至2014年6月底,开行累计为重庆公租房发放贷款125亿元,引导其他金融机构发放银团贷款25亿元。此外,开行还通过其他渠道为公租房筹集多元化的资金。2011年,开行引入全国社保基金为南岸茶园片区公租房提供融资45亿元并提供担保。同年,开行子公司国银租赁通过售后回租方式向两江新区公租房提供资金24亿元。2013—2014年,开行为市城投公司、地产集团、两江开投集团向银行间市场交易商协会注册了重庆市首批保障房私募债,获批额度共计77亿元,目前已发行30亿元。在开行等金融机构的大力支持下,目前重庆已建成公租房2000万平方米,配租23万多套,惠及60多万城市夹心层群众。

  二、开发性金融在重庆市的实践体会

  多年来,重庆市与开行长期合作,主要立足城镇化建设领域,共同探索多元可持续的融资机制,取得了宝贵的经验,获得了丰硕的成果。

  (一)科学发展是根本。新型城镇化是以人为本的城镇化,是科学发展的重要路径。新型城镇化的投融资过程,涉及到方方面面的利益关系。投向、投资力度、成本分担、政府负债等头绪较多,稍有不慎就可能损害群众利益,影响可持续发展、科学发展。实践证明,只有坚持科学发展观、以人为本、统筹兼顾,才能实现持续健康的城镇化。重庆在与开行合作过程中,始终坚持以科学发展观为指导,把城镇化中的群众利益放在首位,统筹各种利益关系和各种群体,努力构建多元化、可持续的融资机制,保障了新型城镇化的快速推进。比如在管控政府性债务方面,开行每年都要对重庆市及各区县政府进行信用评级,测算其债务率和融资空间,帮助政府把握好两个指标规定的限度。这一定程度上限制了地方政府为了政绩盲目上马工程,使地方政府财政实现可持续发展。

  (二)规划先行是龙头。在重庆与开行每一次合作探索城镇化投融资机制的过程中,都十分注重规划先行,始终将规划作为合作的切入点。在先行规划中,开行深入研究融资中存在的困难、问题和原因,统筹政府、企业、市场、金融等多方资源,结合国家宏观调控政策和监管政策,策划构建多方共赢、具有可操作性的融资方案。比如,系统解决两江新区融资难问题就是其中一个鲜活的例子。为帮助拓宽融资渠道,增强融资能力,开行从2010年到2013年配合两江新区完成了5个投融资规划和研究,通过系统设计清晰地描述出与新区开发建设之初适配的投融资路径:紧紧围绕重庆市委、市政府提出的三步走战略目标,以政府财力、可利用的土地资源、金融资源为基础,统筹安排城市基础设施建设项目时序,灵活设计融资模式,促进规划实施落地,增强了发展的科学性和有效性,避免了走弯路和盲目重复建设。

  (三)改革创新是核心。新型城镇化建设资金需求大、期限长,社会外部效益强但商业效益不高,需要以改革创新思维,推动建立多元可持续的资金保障机制。从“二环八射”高速公路合作时提出将政府组织增信和企业自身信用相结合,培育高速公路行业市场体系,到为西永微电子园区构造按贷款发放比例完成抵押登记的信用结构。重庆与开行的每一次创新合作都是在脚踏实地的基础上,针对需要解决的问题,运用开发性金融理论,结合国家及监管政策,发挥政府组织优势和开行融资优势,融合多方资源,实现政府目标和开行业务发展的有机统一。

  (四)市场导向是目标。注重充分发挥市场在资源配置中所起的决定性作用,同时也要更好地发挥政府的作用。新型城镇化建设中的城市基础设施和公共设施项目很多属于公共产品和准公共产品,社会效益大于商业效益,属于无利或微利行业,项目现金流在短期内不能覆盖贷款本息,很难吸引社会资金参与融资。重庆与开行合作过程中,坚持“政府入口、开发性金融孵化、市场出口”的开发性金融理念,将政府选择的符合地方发展战略的新型城镇化项目,通过设计、策划和包装,发挥开行中长期投融资主力银行的优势和地方政府的统筹协调优势,整合规划、土地、专项资金和经营性资产等资源,实现市场化运作,解决融资问题。这种成功做法进而吸引了大量社会化资金仿照开行模式,参与到新型城镇化建设当中,既拓宽了项目的融资渠道,又实现了多元化和可持续发展。

  三、以合作创新投融资体制,共推重庆新型城镇化建设

  中央城镇化工作会议提出,要建立多元可持续的城镇化资金保障机制,推进政策性金融机构改革,发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。今年4月,国务院决定由开行成立专门机构,实行单独核算,采取市场化方式发行住宅金融专项债券,向邮储等金融机构和其他投资者筹资,鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与,重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。中央的这些政策,对开行提出了新的要求和任务,也为地方政府与开行加强合作,共同推进新型城镇化建设指明了方向。下一步,重庆市将进一步深化与开行的良好合作,共同创新投融资体制,努力完成“科学发展、富民兴渝”总任务,率先在西部实现全面建成小康社会的目标。

  (一)共同推进五大功能区域发展战略实施。2013年9月,重庆市委、市政府提出实施五大功能区域发展战略。这是立足重庆“直辖体制、省域面积,城乡区域差异大”的特殊市情,在坚持深化、细化“一圈两翼”区域发展战略基础上,针对当前存在的突出矛盾和问题,根据新的形势和要求,作出的事关长远和全局的重大决策。推进五大功能区域发展,特别是推动五大功能区域新型城镇化、新型工业化,资金始终是一个关键。重庆市将与开行一如继往地紧密配合,加强对“两基一支”领域的融资保障。

  (二)继续探索多元可持续的新型城镇化投融资机制。按照总量控制、结构优化的原则,统筹考虑发展条件、政府负债、资金供给等因素,将继续充分发挥开行在中长期投融资领域的主力银行地位和“投贷债租证”综合金融服务优势,探索信贷、投资、债务、租赁、基金等多种新型城镇化融资方式;继续充分发挥开行在债券发行和地方政府债务管理方面的优势和经验,共同探讨和研究通过发行政府债券为重庆新型城镇化建设筹资的可行性和条件。按照“统一评级、统一授信、统借统还”的原则,研究利用开行住宅金融事业部为棚户区改造、城市基础设施建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。

  (三)合作推进PPP投融资改革。今年,按照中央全面深化改革的部署,重庆市推出了PPP投融资模式改革,目前已经出台实施方案并进入正式实施阶段。下一步,重庆市将按照“收益共享、风险共担、交易公平、诚实守信”的原则,创造和厘清边界条件,避免和防范改革风险,进一步深化PPP投融资模式改革。重庆市将充分借助开行在管理和创新方面的优势,在基础设施公共服务领域共同探索PPP模式,消除显性或隐性的政府担保,通过市场化的收费、政府采购和配置土地资源等方式,吸引社会资本,推进高速公路、轨道交通、土地一级开发、保障房等基础设施建设。

  (作者翁杰明为中共重庆市委常委、市政府常务副市长)

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