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银政合作共同推进危旧棚户区改造

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发布时间:2014-09-20  来源:《开发性金融研究》

  一直以来,开发性金融依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利,在四川省推进棚改中发挥了不可替代的“供血”作用。2013年以来,四川省与国家开发银行(以下简称“开行”)抓住棚改面临的资金保障“牛鼻子”,创造性地提出了“省级平台统贷,市县政府还款,省级财政增信”的棚改融资“四川模式”,有效解决棚改建设融资难问题,推动四川棚改不断加速,为改善困难群众居住条件、促进城镇转型升级发展,为落实国家“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策发挥了重要作用。

  一、 开发性金融支持四川危旧房棚户区改造的创新实践

  危旧房棚户区改造是一项重大的民生工程和发展工程,也是当前推进城市转型升级的重要任务。危旧房棚户区改造不但可以有效改善困难群众住房条件,缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力、促进经济增长与社会和谐,还可以有效拉动投资和消费需求、带动相关产业发展,发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。

  (一)四川危旧房棚户区改造任务艰巨、融资需求巨大

  目前,四川正在加快推进“以人为核心”的新型城镇化,省委省政府高度重视城镇化进程中困难群众的住房问题。2013年6月,省政府出台《关于加快推进新型城镇化的意见》,将危旧房棚户区改造作为其重要内容,此后相继印发《进一步加快推进新型城镇化八条措施》以及《关于加快推进危旧房棚户区改造工作的实施意见》。今年,四川省作出了启动“百万安居工程建设”行动的重大决定,各类危旧房棚户区改造是重中之重。

  2008-2012年四川省共改造危旧房棚户区45万户,改造面积3600万平方米,完成总投资750亿元。根据全省危旧房棚户区改造规划,2013年到2020年全省要完成约165万户危旧房棚户区改造,其中 2013-2017年改造约150万户,约占全国改造规划的10%,仅次于河南、湖北,位居全国第三。实施2013-2017年改造规划估算总投资将达6000亿元左右,预计融资需求近5000亿元。四川危旧房棚户区改造面临着巨大的资金压力。

  (二)开发性金融破解融资难题

  长期以来,资金问题一直困扰和阻碍四川省许多市县进一步加快危旧房棚户区改造,尤其是改造商业开发价值不高的项目,地方财力难以承受、市场资金不愿参与。市县平台公司融资又因地方财力弱、公司信用等级低、难以提供有效抵押担保等原因受到诸多限制。随着开发性金融支持力度的加大,这种困局有望得到改变。

  今年4月2日国务院第43次常务会议后, 开行积极贯彻落实中央精神,对通过省级平台“统借统还”的市县棚改项目,提供一系列信贷优惠措施,有效化解了四川省棚改融资困难,尤其是使缺乏商业开发价值的棚改项目能够获得稳定低成本的信贷支持。

  (三)建立省级统贷“四川模式”

  在中央精神和政策的鼓励下,在开行的大力支持和配合下,四川省,迅速建立起由住房城乡建设厅牵头,以四川发展(控投)有限责任公司(以下简称“四川发展”)为“统借统还”平台,以市县为改造和偿贷责任主体,通过省财政扣款机制约束市县还款的开发性金融支持四川危旧房棚户区改造省级统贷“四川模式”。

  四川统贷模式是政府发挥组织优势和开行发挥融资“供血”优势的创新成果,模式一经建立成效即显。仅一个多月就帮助31个市县120多个项目获得351亿元开行专项贷款授信,目前首批贷款已进入发放使用阶段,到位资金60亿元;第二批申贷争取再获贷款250-300亿元。原定三年600亿元的贷款总额将在半年内落实到市县项目,资金效益将提前两年多得到发挥。省级统贷模式极大地调动了市县加快棚改的积极性,成为四川省棚改全面提速最有力的助推器。截至今年8月底,四川全省危旧房棚户区改造已开工34.57万户,占年度改造任务的85.7%;已完成投资406.6亿元,占年度投资计划的90.4%。

  四川省统贷模式及成效受到了中央领导肯定和各方的好评。住房城乡建设部通过印发专题简报、会议交流发言等方式向全国推介四川的经验做法。其他银行业金融机构也对省级统贷模式表现出浓厚兴趣,希望积极参与支持四川棚改和新型城镇化建设。

  二、 开发性金融支持四川省级统贷的几点启示

  开发性金融始终坚持“增强国力、改善民生”的历史使命,积极支持四川危旧房棚户区改造,至2013年底贷款余额已占全行业的70%以上,成为四川棚改的主力银行为不断改善四川城镇困难居民住房条件,推进四川新型城镇化发展和奔向全面小康做出了重要贡献。在此基础上,开行又主动支持和配合四川创新建立省级统贷模式,破解市县棚改融资难题。省级统贷“四川模式”的成功建立实施,主要源于双方深刻领会中央精神,准确抱我政策机遇,互信互助共同推动,勇于创新打破藩篱,努力克服体制机制障碍。

  (一)抓住机遇,主动作为

  四川统贷模式落地、全省棚改全面提速,是中央重视棚改、加快棚改、支持棚改的一系列重大决策部署在地方的成功实践。中央要求发挥开发性金融的“供血”作用支持棚改,准确地抓住了棚改问题的关键,既为地方如何解决融资难题指明了方向,更为地方融资提供了巨大支持。开行积极贯彻落实中央精神和要求,主动对接地方需求,合理设置贷款品种和条件,积极推动四川建立省级统贷模式。四川省委省政府深入领会中央精神,把握中央政策和信贷资金支持的历史机遇,主动作为,省级统贷“四川模式”在国务院常务会议后仅半个多月就落地实施。

  (二)互信互助,高层推动

  为建立省级统贷模式,开行和四川始终坚持互信互助,长期不懈地努力推进。双方高层领导定期沟通、交换意见,就合作中面临的各类问题化解分歧、争取共识。2013年5月,开行与四川省共同确立了建立省级平台支持四川新型城镇化建设的总基调。今年4月2日国务院常务会议后, 四川省于4月18日出台了《四川省危旧房棚户区改造项目国家开发银行专项贷款管理办法》。在双方的推动下,开行与四川省建立了贷款项目联合审查机制,明确了贷款项目申报审核程序和条件,制定了贷款资金发放使用细则,建立了贷款申请、审核、发放和使用的长效机制。

  (三)破除藩篱,勇于创新

  四川棚改融资需求大,融资难度大。按既有的信贷政策,除成都市外,绝大多数市县都难以满足信贷条件无法融资,需要解决抵押担保、地方政府和平台公司负债空间、省级增信等关键问题。为此,四川省与开行反复沟通协商,既学习借鉴先行省市经验,又兼顾四川地方实际;既遵循金融信贷和平台公司监管政策,又勇于突破创新。开行合理设计贷款信用结构,统筹考虑政府债务水平,从根本上解除项目贷款的最大障碍。四川省利用四川发展公司的优质信用和实力统一承贷,满足信贷政策要求。同时明确和强化市县还款主体责任,并以省财政扣款的方式约束市县落实,有效解决“谁借款、谁用款、谁还款”的问题。

  (四)精选项目,发挥效益

  针对棚改工作要求和实际,四川省对贷款支持项目精心审核选择,确保资金投向合规,能及时发挥效益。首先,严格把关项目性质,确保申贷项目都符合国家和省规定的危旧房棚户区认定标准。申报项目必须是纳入全国改造规划且列入2014年改造计划实施的项目,确保贷款资金专款专用。其次,将贷款申请与项目改造进度挂钩,将项目征收(拆迁)进展情况和安置住房建设情况作为贷款审核的必备条件。确保贷款资金下达就能立即投入使用,起到“立竿见影”的作用。第三,改造项目必须“政府主导、政府运作”,改造工作由地方政府平台公司作为建设单位(业主)实施。具备商业开发价值的项目继续走市场开发的模式,贷款资金专门支持缺乏商业开发价值但群众强烈要求改造的项目。支持地方政府啃“硬骨头”,起到“雪中送炭”的作用。

  三、 进一步深化合作,发挥开发性金融融资中的战略作用

  四川将进一步加强与开行在棚改领域合作,抓住开行成立住宅金融事业部专项推进危旧房棚户区改造和配套基础设施建设的历史机遇,推动全省进一步加快危旧房棚户区改造,有效助推“以人为核心”的新型城镇化建设。

  (一)强化规划引领,科学谋划棚改融资

  四川已基本确定2013-2020年危旧房棚户区改造规划,明确了各类危旧房棚户区的改造规模、组织形式、改造方式和时序,优先改造住房状况差、安全隐患大、群众呼声强烈的项目,保证在2018年底前启动现有的各类危旧房棚户区改造,2020年前基本完成。开行积极参与四川棚改规划编制工作,合作编制《四川省危旧房棚户区改造系统性融资规划》,针对不同项目性质设计差别化融资模式和偿债机制,做好棚改项目资金保障。《融资规划》统筹考虑地方经济水平、财政收入、平台建设、项目开发等各项内容,合理设计融资模式、融资进度、还款方案,既满足四川棚改资金需求,又有效做好政府债务风险防控。

  (二)加大合作力度,扩大省级统贷规模

  开行与四川原商定三年省级统贷600亿元的额度,远不能满足四川棚改的融资需求。双方正积极协商,进一步加大合作力度,将省级统贷规模扩大到1000-1500亿元。为做好承贷更多资金的准备,四川正按金融监管政策要求,组建新的省级平台公司替代四川发展承担专项贷款统借统还职能。同时新设平台将兼顾长远,根据省政府授权承担新型城镇化城乡建设相关的投融资及建设任务。

  (三)优化资金使用,发挥更大效力

  省级统贷工作在四川及全国都还是新生事物,银政企各方都在探索中前行发展,一些问题需要在实践中解决完善。针对贷款资金对配套设施建设支持不足、棚改货币安置比例控制较严等问题,四川省根据地方棚改实际和投资需求,优化调整贷款资金投向和使用,支持地方加快完善配套设施建设,根据群众意愿确定合适的安置方式。同时,进一步加强对棚改项目的监督检查力度,确保贷款资金专款专用,高效发挥资金效益。

  (作者黄彦蓉为原四川省人民政府副省长、党组成员)

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