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开发性金融:扶贫与信贷治理

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发布时间:2015-12-14  来源:《金融时报》

  2015年10月16日,“减贫与发展高层论坛”在北京举行。国家主席习近平出席论坛并发表题为《携手消除贫困 促进共同发展》的主旨演讲。习近平强调,消除贫困是人类的共同使命。改革开放30多年来,中国走出了一条中国特色减贫道路。习近平主席庄严承诺,未来5年,要使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。中国将大幅增加扶贫投入,出台更多惠及贫困地区、贫困人口的政策措施,在扶贫攻坚工作中实施精准扶贫方略,坚持中国制度的优势,注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准,坚持分类施策,广泛动员全社会力量。

  国家开发银行董事长胡怀邦对习近平主席所提到的中国式的制度优势提供了一个非常好的诠释,他指出,多年来,国家开发银行发挥开发性金融的独特作用,在扶贫开发方面,做了一些有益探索,也取得了相当成效。截至目前,开发银行的扶贫贷款业务已覆盖713个国家级贫困县和集中连片特困县,累计发放扶贫贷款1.3万亿元。尤其在2015年加大力度,发放扶贫贷款超过1000亿元。

  中国能持续实现数十年的经济增长,逐步地、有效地减少直至最终消除贫困,得益于它所拥有的制度性优势,我们认为,以国家信用为基础的开发性金融,正是这种制度性优势的重要体现。

  开发性金融与扶贫

  国家开发银行的战略定位是开发性金融,它既具有投融资(主要是中长期贷款)功能,又应按国家发展规划和战略思路推进产业发展和经济转型,还必须在重点领域、薄弱环节、关键时期发挥开发性和战略性金融功能和制度优势。

  扶贫不是一件简单的工作,而是一个系统工程。仅仅向贫困人口提供财政补贴,效果并不佳,主要原因在于,补贴只能用于一时,而无法长久。应当把扶贫与开发联系起来,给贫困人口摆脱贫困的机会,提高贫困人口的自生能力,最终实现脱贫而强,脱贫致富的战略目标。反之,如果不把扶贫与开发结合起来,一味以财政转移支付作为扶贫的基本手段,那么,贫困人口将对扶贫政策产生制度性依赖,而政府的扶贫工作也将锁定在低效的“囚徒困境”中,无法使贫困人口摆脱“累积性贫困”和“跨代性贫困”状态,只能越扶越穷,越扶财政负担越重。

  基于此,国家开发银行的战略性和开发性金融的功能定位与中国扶贫事业正好实现了制度性的无缝对接,这正是习近平主席所说的中国特色社会主义的制度优势的良好体现。

  扶贫是一项公共事业,社会外溢性强,商业利润不大,加上贫困地区多分布在边远山区,商业银行一般不愿介入。在这种情况下,开发性金融可以设计出一套合乎国情、省情、市情、县情的扶贫机制和信贷结构而有效地推进扶贫事业。

  银政平台与规划先行

  开发性扶贫要求政府和国家开发性银行共同合作,寻找出一条或多条与省情、市情与县情相符合的、可行的、有效的扶贫路线图。各级政府对辖区内的贫困人口、地理分布、产业分布非常清楚,而开发银行则长于融资和核算,而且拥有资金和人才优势,通过构建“银政平台”就可以发挥各级政府和开发性金融的双重优势,把省情、市情、县情和它们的扶贫的资金需要纳入到开发性金融的信贷规划中,又可以把国家开发银行的规划优势、知识优势、资金优势纳入到各级政府的扶贫工作中,实现资金和需求相对接,规划与开发性扶贫相吻合,产业发展和脱贫致富相一致,扶贫输血与培育贫困人口的自生能力相统一,这意味着,为了有效地发挥开发性金融的制度优势,把资金用在刀刃上,国家开发银行有必要参与国家有关部门和地方政府扶贫发展规划和专项规划的编制,以便提升扶贫开发的精准性、科学性和系统性。银政平台首先是规划平台,只有规划先行,才能发挥开发性金融的资金优势,加大对贫困地区基础设施的支持力度,创新各种产业扶贫模式。

  “四台一会”与信贷治理

  “四台一会”的基本思路,就是把贫困人口、企业和产业发展融为一体,通过发展地方经济和县域经济、培养产业优势、提高各类企业的市场竞争能力,扩大对贫困人口的吸纳,帮助贫困人口脱贫致富,共同分享改革和发展的红利。因此,“四台一会”既是治理结构,也是引导贫困人口脱贫致富的制度设计。事实证明,创新“四台一会”模式支持农户发展生产,集中财政资源、信贷资源和社会资金,在贵州、甘肃等地探索出很多成功模式。

  “四台一会”的组织架构,包括组织平台(由政府牵头)、贷款平台(发挥开发性金融的资金优势)、担保平台(即通过积聚社会资源、土地资本和其他收益性资产而形成的履行风险担保职能的专业性担保机构)、公示平台(定期向社会发布贷款者的还贷情况,以保证开发性金融的资金安全性),以及群众(包括企业和贫困人口参与的)信用协会,其目的是使每个参与平台的企业和贫困人口增强“守信理念”,通过自查和互查的方式促使每个授信对象严格使用贷款,并履行开行所规定的还本付息条款。显然,开发性扶贫离不开企业的参与,但同时又要以扶贫为工作主轴,既发挥政府的在扶贫工作中的组织优势,又要发挥企业在扶贫工作中的“支撑优势”,还要发挥开行在扶贫工作的融资优势。

  县域经济与扶贫工作

  扶贫工作不是一件简单的工作,而是一个系统工程,因此,就地方政府而言,要把扶贫工作与推进县域经济结合起来,为扶贫工作创造更多的产业空间和就业空间。在我们看来,为推进县域经济发展所构建的“银政平台”不仅是融资平台,也是融智平台,“融资+融智”可以说是一种十分先进,而且具有持久生命力的管理理念和治理结构。正如早期的中国共产党在发展人民武装的关键时刻,提出“把支部建在连队上”的治军原则,终于把旧军队改造成一支极具战斗力,而且始终与人民的利益水乳相容的新型人民军队。其实,“把支部建在连队”不仅是一种治军原则和思想,也是军队管理的重要组织手段。在“银政平台”的基础上,开行非常重视对贷款人的信用培育,把开行理念贯穿在“事前”和“事后”的全过程信贷管理的每个环节,在解决企业融资需求的同时,关注企业贷款资金的支付及生产运营过程中的每个细节,适时为政府、为企业提供发展规划、财务管理等咨询方面的增值服务,帮助企业规避盲目投资带来的运营风险,解决企业管理中出现的违规操作问题,为企业的发展提供一整套的风险预警思想。开行也有自己的“把支部建立在连队”的管理理念和组织架构,这里的“支部”即开行理念、开行的风险管控指标和实施手段,连队就是“银政合作”的融资平台上的所有相关企业或建设单位。“银政合作”的融资平台既重视“融资”,也关切“融智”,通过构建一整套的组织机构,如担保公司、孵化平台、风投公司、信用促进协会、财务绩效评价和咨询公司等多元复合组织来推进“开行治理理念”在各个环节的贯彻、执行,也使融资平台变成一个兼具开发功能和学习功能于一体“融资+融智”的载体,既为地方培养了金融人才,也活跃了县域经济,提升了地方知名度,改善了县域经济的人文环境,丰富和深化了县域经济的发展理念,促进了县域经济下开发性金融的信用建设,这样,也就在治理结构上、在产业发展上,在振兴地方经济上,为开发性扶贫闯出一条新路,使扶贫工作成为提高贫困人口自生能力的创造性工作。

  当前,扶贫开发仍有不少困难亟待解决。正如国家开发银行董事长胡怀邦所说,今后很长一段时期,开发银行要按照党中央、国务院的战略部署,融资融智结合,创新工作机制,全面加大对扶贫攻坚的支持力度。充分发挥开发银行投资和贷款结合的优势,发行金融专项债券、设立扶贫发展基金,加大投融资模式的创新,在省级建立扶贫攻坚融资平台,统一负责、统一组织扶贫攻坚项目,结合政府采购、PPP等新的融资模式,推动形成多元化、可持续的投融资机制,创新工作机制,深化银政合作,协助地方政府制定经济发展规划、专项规划,尤其是重点做好融资规划和项目融资的方案,在政府与开发银行之间架起一座桥梁,培育贫困人口的自生能力和发展能力,使扶贫项目早见成效。

  (作者邓宏图、郭红玉分别为南开大学教授、对外经济贸易大学教授)

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