国家开发银行行长　陈元

　　一、推进城市化发展是中国经济社会发展的必然要求

　　城市化是综合国力和国际竞争力的集中体现，也是人类文明进步的标志。综观各国发展的历史，城市化是经济社会发展的必然规律。在现代社会，城市成为经济与社会发展的中心。培育和提高城市竞争力，已经成为各国政府的一项重要使命。中国城市化发展，是中国经济社会发展的重要拉动力量，对世界经济发展也有重要意义。

　　中国经济社会发展中的深层次矛盾要得到根本解决，很大程度都将聚焦于城市化进程。亚洲金融危机以来，中国GDP增长速度连续5年保持7%—8%，去年达9.1%。我认为，这个高速扩容的趋势至少要维持10年以上，甚至更长时间。城市化是消费拉动和投资拉动最重要、最持久的动力，是经济社会发展的火车头。工业化必然伴随着城市化，并带来生产方式及消费方式社会化的变革。而基础设施是投资拉动和消费拉动，以及教育和重大科技等社会进步的共同平台，特别是农村消费的增长是建立在向城市化过渡的基础上。

　　长期以来，中国工业化使得农村与城市分离，割裂了城市化、社会现代化与工业化的有机联系，城市化严重滞后于工业化。到去年底，中国城市化水平仅40%左右，不仅低于发达国家70%以上的水平，与同等经济发展水平国家比要低约10个百分点，与同等工业化水平国家比要低约20个百分点。目前，中国经济社会发展许多领域广泛存在的需求没有得到释放，包括农民收入增长乏力、就业压力加大，以及中小民企、县域经济等存在需求约束，都是由于城市化滞后于工业化引起的。国际经验表明，没有哪个国家能够拖着扭曲的“城乡二元结构”跨进现代化的门槛。中国要实现全面建设小康社会的目标，城市化加速发展是必然趋势和重要特点，必须统筹城乡发展，打破和消除城乡二元结构，转移农村富余劳动力。

　　中国是一个发展中经济、发展中体制、发展中市场。在推进城市化进程中，要树立和落实科学发展观，用新的发展思路实现更快更好的发展。体现在金融上，就是要把金融发展和科学发展观相结合，立足于科学发展观来认识金融，积极发挥金融的作用。体现到城市化上，就是城市经济社会的发展不再以GDP为唯一目标，而是遵循现代市场经济、社会、科技，以及城市化发展的规律和趋势要求，根据中国国情选择城市化道路。

　　加快城市化进程，必须解决两方面的突出问题。首先，要通过规划先行，解决城市化的加快与有限的资源供给约束的矛盾，实现环境和资源可持续发展。这就要求必须从各地实际出发，对城市的功能给予恰当的定位，坚持走大中小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城市化道路，防止资源浪费和低水平重复建设，把有限的资金和资源用到点子上。其次，要解决日益增长的城市化发展的融资需求和落后的融资体制之间的矛盾。中国金融体系主要以信贷融资为主，依靠机构拉动，财政融资和证券融资规模小，体制瓶颈十分突出。解决这个矛盾，必须立足中国国情，借鉴国际经验，把政府的作用和市场的作用结合起来，发挥财政、信贷、证券三种融资协调配合的高效率。一要发挥财政融资的支持作用。关键在于增强地方财政的实力，构建财政信用。二要夯实信贷融资的基础。利用政府信用的高能量培育微观和基础制度建设，培育信用体系，以此作为支持信贷融资的信用平台。三要积极为市政融资走向资本市场创造条件。证券融资代表着城市基础设施融资的发展方向，公众广泛直接参与，市场监督最严，要求最高，效率也最高。

　　二、国家开发银行在促进中国城市化进程中发挥了重要作用

　　国家开发银行作为政府的开发性金融机构，几年来积极支持中国城市化的发展，在城市基础设施融资领域进行了重要而有益的实践，发挥着制度建设和市场建设的先行者、开拓者和先锋的作用。针对目前信用缺损的国情，开发银行以国家信用为基础，用建设市场的办法实现政府的发展目标，通过组织增信，把政府和企业客户纳入风险控制的框架，共同建设信用、建设市场，打通融资渠道，弥补制度落后、市场缺失，支持经济发展、融资体制，以及相关金融市场建设。开发银行通过政府组织增信，建设信用、培育市场、控制风险，主要对涉及城市基础设施多个行业的贷款项目实行组合贷款。到2003年底涉及城市基础设施建设项目贷款余额2269亿元。经过开行的努力，使城市基础设施建设能够获得持续的、大规模的资金支持，实现良性循环，成为中国经济增长的亮点。开发银行支持上海苏州河治理项目就是其中的一个亮点。

　　上海苏州河是黄浦江的重要支流，在上海境内长约54公里，其中市区段24公里。长期以来，苏州河具有泄洪、排涝、航行、运输、工业用水、农田灌溉、水产养殖等多种水体功能。二十世纪以来，随着上海人口、经济的发展，苏州河受工业废水和生活污水的污染日益严重，严重影响上海成为现代化国际大都市的形象和上海的可持续发展。1998年，上海市政府批准《苏州河环境综合整治方案》。一期工程包括水域和陆域的整治，项目总投资69.8亿元。

　　苏州河综合整治项目虽然能带来巨大的社会和环境效益，但由于本身没有直接的经济效益，项目在建设初期，融资遇到较大困难，商业银行均采取了观望的态度。

　　开发银行接到苏州河综合整治项目30亿元贷款申请后，没有拒之门外，而是发挥开发性金融作用，把融资优势和地方政府的组织协调优势相结合，以建设市场的方法，促进治理结构、法人、现金流和信用建设，在充分调研和评审基础上，构建完善的信用结构，确定以市政府批准的用于苏州河项目还贷的排水费增加部分的收费权作质押担保，为贷款偿还提供了保证。

　　苏州河环境综合整治一期工程的实施，改善了城市环境质量，改善人民生活环境，增加土地利用价值，为上海经济带来综合效应。目前，苏州河干流水质主要指标已经达到五类景观用水标准，支流等河道水质也有所改善；干流生物不断增加，水系生态系统逐渐恢复；沿岸形成绿化带10.3公里，绿化面积达到了8.8万平方米，两岸居住质量大幅提升，环境面貌明显好转。

　　由于排水费收入形成稳定资金流，商业银行开始关注该项目，已有多家银行提出以低利率贷款介入，置换开行贷款，同时也积极加入苏州河综合整治二期项目的贷款竞争。

　　三、运用组织增信原理有效防范城市基础设施项目的长期信贷风险

　　城建项目具有超前性、社会性、公益性，并具有资金投入量大、建设周期长、沉没成本高、需求弹性较小等特点，需要建立特殊的投融资体制和借款、偿债机制。1998年以来，根据中国国情和城建项目的特性，开行在与城市政府、借款企业等有关各方不断探索的基础上，通过政府组织增信，促进信用建设、制度建设和市场建设，控制和管理风险，支持地方经济发展，形成了支持城市公共设施建设的运作模式和风险防范机制。

　　首先，运用组织增信控制整体风险，建设地方财政信用。开行通过与地方政府签订金融合作协议，双方约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容。核心是通过政府组织增信，建立风险控制机制和信用体系，使双方尤其是地方政府真正站到风险控制和约束的角度上，从而减少风险和损失。这既有利于增强经济活力，又有利于增强宏观调控力度，也能控制行业改革和项目的风险。组织增信与地方政府最后承担实际损失是两个范畴，中间有很大的信用建设和制度建设的空间，真正由财政承担损失的比例非常低，而是增强了地方财力，建设了地方财政信用。

　　第二，准确测算地方用于基础设施建设的财力，根据国家宏观调控的要求和风险承受力，严格控制贷款规模。开行致力于地方审慎健康的财政建设，而不造成地方财政负担，是促进地方改善财政，而不是恶化财政。地方财政动用的预算资金，本来就是要用于建设支出的那部分资金。在操作上，我们以当期财政收入中的城建支出为基数，考虑未来3年增长速度，预测未来3～5年的现金流，以核定总的授信额度，严格贷款规模控制。我们正在加强与地方政府、国际会计咨询公司、审计部门开展审慎的地方财政建设的合作。

　　第三，构筑信用平台，严格规范法人治理结构，进行市场化操作。要求城市政府以现有或组建投融资信用平台为借款人，负责贷款申请，进行治理结构、法人、现金流和信用四项建设。组合贷款是为了平衡现金流、锁定风险，使好的项目更好、差的项目得到弥补。这有利于促进地方统一规划、整合资源，避免盲目和重复建设，使地方建设纳入良性循环的轨道。

　　第四，慎重选择项目和严格评审。我们要求项目必须有城市总体规划，按国家的基建程序进行。对无土地证、无规划、无资本金的项目不予评审和贷款。采取信用和债项双重评审，主要解决风险控制和分析项目的现金流。开行通过从严评审、把握贷款期限等，能够调控近期和长期的建设，抑制地方盲目投资膨胀，有利于宏观调控和控制风险。

　　第五，加强贷款管理和建立监督机制。贷款资金支用过程中，各有关城市政府成立信用建设领导小组，协调财政、城建、土地等部门，整合资源，监督借款人的执行情况；人大、政协监督政府和用款单位管好、用好贷款资金。

　　通过以上方式，开行在基础设施建设领域，既发挥市场建设的先锋作用，又控制和管理风险，落实和增强宏观调控。

　　四、以国际先进市场业绩的开发性金融推进中国城市化发展

　　在实践中，开行初步建立了符合国际惯例的管理体制和运行机制，主要经营指标已经进入国际先进水平，支持经济的能力进一步增强。截至2003年底，开行表内资产总额为12810亿元，按五级分类的不良贷款率为1.34%，不良资产率为1.88%，呆账准备金对不良贷款覆盖率为140.42%，资本充足率为10.26%。

　　适应中国全面建设小康社会的新形势，开行下一步将在城市化进程中继续发挥开发性金融的先锋作用，以制度建设和市场建设为中心，通过融资，消除重要的物质瓶颈和制度瓶颈，落实科学发展观，体现五个统筹的要求，把开行办成以政府信用建设市场的银行、以市场方法解决政府热点的银行、能够提升国家竞争力的银行。在此过程中，促进加快城市化发展是我们主要的任务。

　　一是发挥政府与市场的桥梁作用，以融资支持城市化发展，打通融资的制度瓶颈。开发银行金融债券是政府机构债券。在现阶段地方政府还没有建立起规范的信用体系和有效的风险防范机制，不具备发债所必需的信用能力、信用条件和相关政策时，以开发银行金融债券融资作为基础和工具，推进制度建设，培育地方财政信用，从而为未来发行市政债券创造必要的条件。将来在一些地方市政建设融资走向债券市场后，作为政府机构债券的开行融资，与市政债券融资一道相互支持和配合，仍将是城市基础设施建设的重要力量。中国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，支持城市化和市政建设融资，将是开发性金融的长期任务。

　　二是发挥规划先行的作用，以体现和落实科学发展观。开行将按照统筹发展的原则，发挥专家银行的优势，前瞻性地与各地政府开展规划合作。规划主要包括城市、产业和区域规划，还包括制度、融资结构等方面的基本框架和设想。在城市规划中，要聘请国内外专家和机构共同研究，基本确定城市的基础设施、基本的功能和人口的承受能力，发挥城市的产业比较优势、区域优势，整合核心竞争力。开行可以提供类似世行、亚行的技援贷款，推动各地规划先行，分步实施。同时，希望联合有实力、有影响的中外机构、专家提供技术支持，实现中外结合、上下结合，以国外先进水平推动国内的规划工作，实现与时俱进，与国际接轨。我们希望通过推进，使一大批城市的规划都能成为百年大计，达到世界先进水平。此外，结合资源枯竭城市转型等问题，也将专项研究，专项推动。只要我们坚定信心，明确目标，积极借鉴国内外的成功经验，中国的城市化发展和融资市场一定能够得到加快发展。